中央提出要加快数字化社会建设步伐,提高数字化政府建设水平,这样的要求为各地数字政府的建设提供了新的发展动力。为解析这新一轮的“智慧城市”建设中面临的实际问题,零点有数根据多个数据源信息的案面研究、针对32个城市的智慧城市相关主管部门领导的深度沟通、针对108个城市的政务服务机构和66个城市政务热线单位的采访,对智慧城市建设中存在问题进行了分析解剖。

主要发现一:智慧城市建设构想虽已有一定的覆盖面,但因具体建设内容和落地操作形态未形成共识而普遍缺乏应用成效

智慧城市在我国形成了“电子政务(大致2003年开始)—智慧城市(大致2009年开始)—城市大脑或者数字政府(大致2016年开始)”这样三个发展阶段。电子政务建设对我国城市公共服务实现更多在线化管理的成效比较明显,这也构成了今天多类城乡政务服务能够实现在线办理的基础。从我国智慧城市建设情况来看,有超过500个城市提出过智慧城市建设,但据国家信息中心2020年《我国新型智慧城市发展现状、形势与政策建议》,从对我国271个地市、4个直辖市的智慧城市测评来看,仅有8.36%的智慧城市建设进入了成熟期,且仍未能达到示范性智慧城市建设的标准。目前我国已有数个城市宣布建成了“城市大脑”,中科院网站更称有近500个城市或区县要建“城市大脑”,但从大多数(超过4/5)受访城市主管智慧城市部门领导的沟通结果来看,目前“城市大脑”的建设目标、内容与做法,和以前建设“智慧城市”思路差异不大——建平台系统、数据治理、数据展示、终端集成还是主导工作,对智慧城市具体建设内容和应用价值缺乏共识。

主要发现二:智慧城市的硬件设施与基础系统利用效能不足,根源于算量(数据)、算力工作平台成为投入重点,而算法建设尚属弱项

智慧城市建设包含三要素:算量、算力和算法,目前我国算量与算力水平已能基本保障智慧城市展开运行,但是算法建设仍然没有引起足够的重视。算法是对于特定问题与需求场景的智慧分析—解决—行动指令模块,是基础系统、算量、算力所指向的工作核心和价值所在。综合对于我国智慧城市管理多方测评结果来看,目前我国城市智能交通领域的相关算法稍多,而涉及到丰富多样的城市运行管理事项、社区管理服务事项、包括税务警务等专业管理事项的应用算法很少。超过2/3的城市主管领导对零点有数的访问者报告,“现在的开发公司推荐的基础系统,还是集中在提供各种网络APP和其他终端的集成平台,管理数据源与展示数据类型,包括展示数据的大屏,但无论系统,还是平台,或者底座基座,大家提供的本质上都是功能接近的基础系统。”“在城市管理中遇到的问题类型丰富、海量碎片化,仅仅我们自己的业务经验或者开发公司的技术经验都不能提供好的解决方案,没有应用解决方案,大数据、算力和相应的硬件设施就必定缺乏高频、多样、实时、充分的应用价值”。部分有算法解决方案提供能力的专业机构则反映,由于现有智慧城市或城市数字化治理方案中,对算法开发价值认识不够,因此既在相关规划里无预算计划,也无预算科目,应用算法开发任务很难开展。

主要发现三:城市政务数据治理效果初现,但数据智能应用缺口明显

智慧城市涉及的核心内容是智慧政务。2020年底,国务院办公厅在关于政务热线、《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》(国办发〔2020〕43号)、《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》(国办发〔2020〕35号)等相关文件中,提出了进一步推进政务工作革新及其政务服务数字化、智能化工作的指导意见。各省市政府积极响应国办要求,加大在政务系统贯通、算量(数据)汇集上已有工作力度,政务前端服务端智能设备和系统投入更新比较积极,政务数据直接用于决策支持优化也已有一些实例,但对于政务数据的系统化智能应用建设普遍薄弱。

2020年底,国家政务服务平台与45个国务院部门、31个省(自治区、直辖市)完成了政务服务平台对接,涵盖了500余万项政务服务事项的“一网通办”。联合国经济和社会事务部的《2020联合国电子政务调查报告》显示,我国第一次进入非常高EGDI(电子政务发展指数)组,全球排名第45位。在积累了大量政务数据后,对数据的智能化算法应用却未能快速跟进。零点有数2020—2021年针对全国36个城市108个办事大厅及其网上办事大厅的服务监测发现,目前政务服务效能提升的关键,是不仅要提升前台智能化,更要做好适用于各类具体办事场景的知识图谱构建、智能分析机制与算法设计,形成对应的后台垂直应用算法集合,才能找到优化政务服务的新台阶。

智慧城市或城市大脑,必须面对城市管理中的万千具体问题场景,基于数据与信息,产生更佳的数字化指令集合,我们暂且将此统称为公共算法(包括了最丰富的政务算法),把对应具体问题场景的公共算法软件集合智能模块透过接口实现高效通联,就构造出了真正能够面向城市多样具体问题实行“数据分析—决策支持—行动追踪—成效评价”一体化处置的“城市脑核”。零点有数估算,目前典型城市的警务工作场景和对应所需的警务算法大约超过1500个;城市税务场景和算法超过1000个;除此以外的政务服务场景和算法总量至少近万个。而现在形成的实际公共算法开发量寥寥无几。由于公共算法开发具备丰富多样、零散细致、垂直专业性强的特点,所需开发工作量大、预算缺少保证、短期规模效应不突出、专业检验度苛刻、专业业务团队与算法开发技术团队合作对接门槛高,因此应用算法建设成为以算量管理和算力管理及基础系统建设为优势的互联网巨头和IT巨头们很少愿意涉足的领域。

从国际上应用算法界来看,我国算法行业总体滞后,但在公共算法领域由于大部分国家公共服务边界较窄、公共数据价值的政治认知分歧不能统一、数据应用与个人权益冲突平衡思路比较传统,因此在公共数据丰富性、公共算法开发投入度和公共算法人才培养等方面,并未表现得很前沿,因此我国有机会在这个领域取得并保持优势位置。

为此,零点有数提供以下相关建议:

一是智慧城市与数字政府建设规划中,明确当前应从城市大数据向城市大算法跃升,有计划有目标地开发公共算法与建设基于公共算法模块集成的“城市脑核”(城市公共算法资源中心)的目标,升级与超越仅仅具有系统平台价值的现有“城市大脑”模式,将公共算法建设纳入到智慧城市与人工智能产业发展的战略大框架中,明确要求形成城市算量、城市算力、城市算法协同发展的原则。

二是在新一代信息技术的列举式表述中纳入算法技术,形成“互联网、大数据、云计算、算法、人工智能、区块链”的表述方式,并在国家相关规划与政策倡导中加入算法技术的部分,科技发展主管部门、网信部门、工信部门对相关算法的产业化发展尤其是公共算法的发展发布鼓励政策,智慧城市建设主管部门与部分业务部门应列出算法开发预算,财政部门则应形成相应预算科目。

三是推动以城市管理场景为线索,以政府集中采购、开发擂台赛、平行算法应用实验等途径,在现有智慧城市的系统建设、平台开发的基础上,实现政务算法模块的丰富化,为“城市脑核”提供足够的公共算法资源;通过规划年度公共算法案例大赛,在更多国内外应用算法团队中形成算法供应商长名单和短名单。

四是鼓励产学研跨学科深度结合,支持发展“产教融合以产主导”的公共算法人才实训培养基地,吸引更多留学海归人才,全国引入和培养一定规模的政务算法师(算法工程师、算法科学家、算法架构师),对算法高端人才与中坚人才群体,则应纳入党政部门的重点人才服务规划中。

附图:世界人工智能大会四大品牌赛事之一——首届应用算法实践典范BPAA,聚焦“推动算法产业化”(世界人工智能大会组委会办公室主办,零点有数负责赛事运营)